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王培君

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关于我

王培君,男,中学高级教师,潍坊名师。现为中国硬笔书法协会会员,山东省书法家协会会员,诸城市书法家协会常务副主席,诸城市硬笔书法协会家副主席,超然台诗社理事,苏东坡诗书画院副院长,《超然诗书画》副主编,文化部优秀艺术人才综合测评活动辅导教师、评委,(山东))初中义务教育教科书《书法》教材副主编、编者,山东舜源书画院院士。

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[评论随笔]古今官职对照   

2008-05-26 08:44:58|  分类: 历史天空 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一、前言

  近来,古装戏特别是清宫戏成为电视剧的主流。一到黄金时间打开电视,铺天盖地的这个皇帝那个皇帝的。皇帝大家都懂,但是什么中堂、学士、抚台、道台的,一些不熟悉过历史的读者就不怎么明白了。写本文的目的,就是给读者看电视或者看《XX大帝》之类的历史性比较强的小说,可以有一个参考手册。

  本文主要是讲古代的官相当于现代的什么官。既然要讲相当于现代的什么官,就首先要把我国现代的官先讲清楚。所以本手册第一个章节讲的就是现有国家体系。另外,官职还与行政区域划分有很大的关系,所以第二章讲的就是现在我国的区域划分,并找了几个代表区域讲述了区域的行政架构。第三、四章切入正题,分别与一、二章对应,讲的就是官职对比了。

  官职对比,主要是从党、政、军、监督、情报、地方官职几方面分别阐述。另外,一些内容,例如说皇权与相权的斗争,虽然与官职对比无关,但有助于读者了解历史背景及官职的演变,也简单进行了说明。

  本人只是历史爱好者,并不是历史专业的,所以很多资料是在网上及书籍中收集的,难免有错漏或者理解错误的地方。好在本手册也只是给读者看电视用的,所以请大家就将就一下。

  

  二、现有国家机构体系

  1、 国家机构概述

  中华人民共和国的国家机构包括:全国人民代表大会;中华人民共和国主席;中华人民共和国国务院;中华人民共和国中央军事委员会;地方各级人民代表大会和地方各级人民政府;民族自治地方的自治机关;人民法院和人民检察院。

  全国人民代表大会为单一的最高国家权力机关,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;中国共产党是执政党。

  

  2、公务员(官员)级别

  一级:中共中央政治局常委 中华人民共和国主席、副主席 全国人民代表大会常务委员会委员长 国务院总理 中华人民共和国中央军事委员会主席 全国政协主席

  二级:中共中央政治局成员 书记处成员 全国人民代表大会常务委员会副委员长 国务院副总理 国务委员 中华人民共和国中央军事委员会副主席 全国政协副主席 最高法院院长 最高检察院检察长

  三级:国务院各部部长 部党组书记 省委书记 省长 省人大主任 省政协主席 最高法院部级副院长 最高检察院部级副检察长 中纪委副书记

  四级:副部级 副省级 最高法院副部级副院长 最高检察院副部级副检察长 省高院院长 省检察院检察长

  五级:司长 厅长 地级市长 巡视员

  六级:副厅级 副市级 助理巡视员

  七级:处长 市局长 县长 调研员

  八级:副处级 副县级 助理调研员

  九级:科长 市处长 县局长 乡镇长 主任科员

  十级:副科长 股长 乡镇助理 副主任科员

  十一级: 科员 县以下公务员

  十二级: 办事员 及其他人员

  

  3、国务院

    中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关,由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制。

  

  4、地方各级人民政府

    地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。

  

  5、党领导机构

  中国共产党中央委员会:全国代表大会闭会期间,执行全国代表大会的决议,领导党的全部工作,对外代表中国共产党。

  中国共产党中央委员会政治局:简称“中共中央政治局”或“中央政治局”,由中央委员会全体会议选举产生;“中央政治局”的成员称“政治局委员”。中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间行使中央委员会的职权。中国共产党中央政治局常务委员会:(简称“中共中央政治局常委会”或“政治局常委会”,成员简称“政治局常委”) 政治局、政治局常委会在中央委员会全体会议闭会期间行使中央委员会职权

  中国共产党中央军事委员会(简称“中共中央军委”,与中华人民共和国中央军事委员会性质不同。) 中央军事委员会与中国共产党中央军事委员会事实上是同一机构两块牌子,不是合署办公。对武装力量发布的命令一般仅使用中国共产党中央军事委员会名义、或以中央军委的作为统称。与中华人民共和国国务院联合发布命令是使用中华人民共和国中央军事委员会的名义

  中国共产党中央纪律检查委员会(简称“中纪委”):为中共中央的检察监督机关,具有党风、党纪和反腐职能,实行书记负责制。作为党的机关,纪委在地方各级,通常与政府的反腐机关监察部门合署办公。

  

  6、 国防体制

  中国的最高国防领导机关是中央军事委员会,它既是中国共产党中央委员会军事机关,又是中华人民共和国国家机构的组成部分。

  中华人民共和国军事的最高指挥机构为中华人民共和国中央军事委员会,它实行主席负责制,所以实际上中央军委主席为军队统帅。由于中国特有的政治,政权稳定时期军委主席一般由中共中央总书记(主席)兼任。

  中华人民共和国国防部是中华人民共和国国务院下属的一个部门,是1954年9月第一届全国人大第一次会议决议设立的,它是根据中华人民共和国宪法设立的一个部门,根据中华人民共和国宪法规定,国务院领导和管理国防建设事业。国务院设立国防部,一切需要由政府负责的军事工作,则经国务院作出相应决定,通过国防部或以国防部的名义组织实施。国防部在接受国务院领导的同时也接受中央军事委员会的领导。需要国防部办理的事宜,由总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部分别办理。

  

  7、军区设置

   中国人民解放军军区领导机关是根据国家的行政区域、地理位置和战略战役方向、作战任务等设置的一级军队组织,是战略区域内合成部队的军事领导指挥机关;直属中央军委领导。其主要任务是负责辖区内诸军兵种部队合同作战的统一指挥,领导管理辖区内的民兵、兵役、动员工作和战场建设。军区机关设有司令部、政治部、联勤部装备部等机构。现有7个军区:沈阳军区、北京军区、兰州军区、济南军区、南京军区、广州军区、成都军区。

  除台湾以外,设立了省级军区。 军分区是在省军区范围内划分的军事区域所设立的军队一级组织,以领导机关驻地命名。军分区属省军区建制,同时是中国共产党地区(省辖市、自治州、盟)委员会的军事工作部门和地区行政公署(省辖市、州、盟政府)的兵役工作机构,受省军区和中共地区(省辖市、州、盟政府)的双重领导。

  卫戍区——担负首都警卫和守备勤务的军队组织。中华人民共和国成立前,于1949年6月成立平津卫戍司令部。1959年1月改为北京卫戍区。北京卫戍区属北京军区建制,同时是中国共产党北京市委员会的军事工作部门和北京市政府的兵役工作机构,受北京军区和北京市党委、政府的双重领导。设有司令部、政治部、后勤部等领导机关。下辖卫戍部队,领导北京市各区(县)人民武装部。负责北京地区的军事警卫、守备任务,开展民兵、兵役和动员工作,维护军容风纪,协助地方维护治安等。

  警备区——中国人民解放军在重要城市或战略要地设立的军队组织。警备区属军区建制。设有司令部、政治部、后勤部等领导机关。城市警备区,同时是中共市委员会的军事工作部门和市政府的兵役工作机构,受军区和中共市委、市政府的双重领导,辖警备部队,领导区、县人民武装部,负责所在城市的警卫、守备和民兵、兵役、动员工作。要地警备区,辖守备部队,主要负责战略要地的警卫、守备。

  要塞区——在海防要地设立的军队组织。一般辖有守备部队、分队。防区筑有永备工事,配备较强火力,储备充足物资,形成独立的防御体系。要塞区隶属于军区,设有领导机关,担负本区域的设防和坚守任务。中华人民共和国成立后于1958年起各海防要地设立要塞区。

   守备区——在某些军事要地设立的军队组织。隶属于军区或要塞区,辖守备队,担负所在军事要地的坚守和设防任务。

   中央军委通过中国人民解放军总参谋部对各军区、海军、空军、第二炮兵实施作战指挥。驻各军区的陆军集团军和兵种部队归所在军区建制领导和指挥。部署在各军区的海军、空军部队,建制归海、空军,受军区和军委海、空军的双层领导。军区内三军联合作战行动由军区统一指挥。第二炮兵在军委集中领导下,实施垂直指挥。省军区、军分区、县(市)人民武装部隶属军队系统,归所在军区建制领导,同时又是所在省、地、县(市)党委的军事工作部门和政府的兵役机关。

  11、中央警备团:即中南海警卫团。原归属公安部,1959年归北京卫戍区节制,1961年归总参节制。

  

  8、 情报体制

  中国的情报系统也分为国安和军情两个系统,分别是国家安全部和隶属于总参谋部的2部和3部。两个系统各有分工,工作侧重点不同,在一些特殊情况下也会展开合作,情报资源共享。

  国家安全部中国政府唯一对外公开承认的情报机关,也是中国情报及治安系统中,政府参与层面最广的一个单位。它成立于1983年7月,由原中央调查部、公安部两个主要单位,以及统战部、国防科工委等部份单位合并而成,是一个针对他国之国家资源做全面性谍报工作的情报组织。国家安全部的任务角色,主要是执行中国政府对于世界情势的掌握为重点,除了广泛收集各国的军备动态之外,对于各国对于中国政府所采取的态度,以及该国对中国的经贸前景等,均列入情报收集的范围。此外,国家安全部还负责国内的反间谍工作,监视各国在华可疑分子,打击外国在华情报网,抓捕间谍及我方叛徒。其性质和苏联克格勃相同。

  总参情报系统分为2部、和3部,早在红军时期就已组建,并为中国的解放战争事业做出了重大贡献。建国后战功卓著的李克农大将正式组建总参2部和3部,并出任第一届3部部长。总参军情系统工作方针非常明确,主要负责侦察各国有关军事情报,外军的装备、部署、编制、作战意图、方向等军情都在侦查范围之列。此外,还负责军队内部保卫及反间谍工作。从分工上看,2部负责管理内外勤特派人员及驻外各国武官,3部主要负责技术侦察,包括监听、密码破译、无线电侦察等。各部下辖若干局分别负责台湾、美国、欧洲等方向工作。99年克林顿总统访华时,就是由总参3部三局负责全程技术保障与侦察。

  

  三、. 现有区域机构体系

  理论上,中华人民共和国现在的行政区划基本上分为省、县、乡三级管理。但在中国大陆的行政区域管理实际中,现行的管理体制实际上沿用了国民政府管理方式。除直辖市和特别行政区外,每个省、自治区的行政区划的管理无一例外仍旧按地市级行政区(含副省级城市)、县级行政区(含副地司级行政区域)和乡镇(含副县级行政区域)三级管理。中国大陆特色政治在行政区划管理上还体现为地市级行政区包括副省级城市、地级市、地区(以前为专区,政权为专员公署)、自治州和盟(内蒙古),其机构设置上除了各有侧重以外其他大同小异。从1980年代以来,绝大多数地级行政区都改名为地级市。

  最高行政首长对应的行政级别,中央政府管辖的一级行政区(省、自治区与直辖市)的省长为省级(部长级,或称省军级),兼任政治局委员者享受副总理级待遇,可以在头衔前挂“党和国家领导人”称呼。副省级城市的市长为副省级(副部级),一般地市级行政区的最高行政长官为行政级别为地市级(地厅级,或称地师级),县级行政区最高行政长官为县级(或称县团级),但是直辖市下属的区、县享受地级市待遇(重庆部分县除外)。基层政权乡镇一级的最高行政长官为科级,直辖市的乡镇享受处级待遇,其他依次对应。

  因此,实际上中国的行政区域和官员的行政级别,有正省(部)级、副省部级、地市级、副地市级、县级、副县级、科级和副科级共计8个层次。

  

  

  四、古代国家机构体系

  1、概论

  严格说来,要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国,只可说是一种封建的统一。只要到秦汉,中央方面才有一个更像样的统一政府,而其所辖的各地方,也已经不是封建性的诸侯列国并存,而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。汉其实是秦的延续,而秦又很短,就不讲了。

  政府的组织,最重要的是看政府的职权分配。第一是皇室与政府之职权划分,第二是中央与地方的职权划分。另外,还有军队体系、情报体系、监督体系。

  现代的政权理论,以孙中山的五权宪法思想较适合中国人理解。这个理论是关于国家权力如何配置与控制的理论。五权分立论,是指政府的五个治权(即行政、立法、司法、考试、监察)相互分立,各司其职。这是孙中山先生五权宪法中对政府权力形式的安排。孙中山何以要在三权之外,增设考试、监察二权呢?孙中山认为, “所以将来中华民国宪法,必要设独立机关,专掌考选权。大小官吏必须考试,定了他的资格,无论那官吏是由选举的抑或由委任的,必须合格之人,方得有效。这法可以除却盲从滥举及任用私人的流弊。”至于监察权,孙中山认为,中国自古即有御史监察制度,然而御史台不过君主的奴仆。监察权不仅要监察议会,还要专门监督国家政治,其目的在于“纠正其所犯错误,并解决今天共和政治的不足处”。

  古代中央政府的组织。最开始有所谓三公、九卿,这是政府里的最高官。丞相太尉御史大夫称三公,丞相管行政,是文官首长,相当于国务院总理;太尉管军事,是武官首长,相当于军委主席;御史大夫管监察,辅助丞相来监察一切政治设施,应该有点象中纪委加反贪局加审计署,但这个职能但不完全。这个御史台就相当于监督体系了,相当于台湾的监察院。另外,科举制度,大致相当于孙中山的考试权了,也相当于台湾的考试院。

  而行政体系中的三省,也隐约有了决策(门下省)、审议(中书省)、执行(尚书省)相分离的制衡制度。

  2、 皇权与相权

   中国古代政府组织结构的发展史,就是一部皇权与相权的斗争史。汉和唐,是历史上最能代表中国的两个朝代。政府与皇室的划分,自汉以来即然。惟就王室论,皇位世袭法,永远无何大变动,只是朝代的更换,刘家换了李家,此等是并不重要。但就政府来说,其间变化则很大。政府中最重要者为“相权”,因于相权的变动,一切制度也自随之变动。

  汉朝时的皇帝宰相,各有一个“秘书处”,而两边的组织,大小不同。汉代皇帝有六尚,尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文书的,这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书,其职权地位本不高,后来才愈弄愈大。最先尚书只是六尚之一,这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处呢?共有十三个部门,即是当时所谓的十三曹,一个曹等于现在一个司。当时宰相秘书处组织庞大,职权广泛。

  唐代政府和汉代之不同,若以现在话来说,汉宰相是采用领袖制的,而唐代宰相则采用委员制。换言之,汉代由宰相一人掌握全国行政大权,而唐代则把相权分别操掌于几个部门,由许多人来共同负责,凡事经各部门之会议而决定。汉朝只有一个宰相,但遇政府有大政事,亦常有大会议,这是皇帝宰相和其他廷臣的会议。唐代则把相权划分成几个机关,这几个机关便须常川会议,来决定政府一切最高政令。汉代宰相下有副宰相,御史大夫,我们也可说,宰相掌握的是行政权,御史大夫掌握的是监察权。唐代宰相共有三个衙门,当时称为三省:一中书省,二门下省,三尚书省。此三省职权会合,才等于一个汉朝的宰相,而监察权还并不在内。

  宋代的相权,较唐代低落得多。宋代也有三省,实际上只有中书省在皇宫里,门下尚书两省都移在皇宫外面了,故亦只有中书省单独取旨,称政事堂。又和枢密院同称两府。枢密院是管军事的,而中书和枢密对立,也就是宰相管不着军事。宋代又另设一个考课院。考课就等于铨叙,后来改名审官院。又把审官院分东西两院,东院主文选,西院主武选。哈哈,看来考试院也不是孙中山的发明。

  倘使我们说,中国传统政治是专制的,政府由一个皇帝来独裁,这一说法,用来讲明清两代是可以的。若论汉、唐、宋诸代,中央政府的组织,皇权相权是划分的,其间比重纵有不同,但总不能说一切由皇帝专制。到了明太祖洪武十三年,据正史记载,因宰相胡维庸造反,明太祖受了这个教训,从此就废止宰相,不再设立。他并说以后他的子孙也永远不准再立宰相。所以明代政府是没有宰相的,清代也没有。所以我们说,中国传统政治,到明代有一大改变,即是宰相之废止。

  没有宰相了,又怎样办呢?从前唐代是三省分职制。一个中书省,一个门下省,一个尚书省。到了宋代,门下省退处无权,给事中大体也如谏官般,变成和宰相对立,很少能对诏谏行使封驳权。其时的宰相,则只是一中书省。自元迄明,中书省还是正式的宰相。中书门下两省都废了,只剩尚书省,但尚书令及左右仆射也不设了,于是尚书省没有了长官,改由六部分头负责,就叫做六部尚书,六部首长,各不相属。这些尚书都是二品大员,这已经是当时最高的官阶了。这样所有的相权就完全集中在皇帝手中了。明代皇帝的秘书处,当时称为内阁。秘书便是内阁大学士。因为皇帝在宫里办公,他需要几个秘书帮他忙,这些人的办公地点在中极、建极、文华、武英四殿,还有文渊阁、东阁两阁。这些处都在内廷,所以这些人就称为内阁学士或内阁大学士。在唐代,一切政令由宰相拟定,送皇帝画敕。在宋代,是宰相向皇帝上折子,先得皇帝同意或批改,再正式拟旨。现在明代,则一切诏令,皆出皇帝亲旨,大学士只替皇帝私人帮忙,全部责任在皇帝。

  到雍正时,又在内阁之外另添一军机处。清宫里的文华殿、武英殿,这是内阁学士办事的地方。雍正又在三大殿背后,另设一个军机处,这就是所谓的南书房,这只是一所很小的屋子。最初皇帝为要保持军事机密,有许多事不经内阁,径由南书房军机处发出。后来变成习惯,政府实际重要政令,都在军机处,不再在内阁。雍正的最大发明就是寄信上谕。这是清代特有的,不按明发上谕的程序,而直接由皇帝军机处寄给受命令的人。如是则一切事情,全国中外各长官,都直接向皇帝发生关系,其他旁人全都不知道。从这一点看来,清代比明代更独裁。明代还是在制度之下由皇帝来当宰相。宰相废了,而宰相的职权则由皇帝兼。而清朝皇帝的诏书不能给旁人看,而要直接送出,诏书就完全变成皇帝私人的东西了。

  大家看看,相权从秦的宰相,逐渐向皇帝身边的人靠近。宰相权太大了,皇帝就把相权转移到身边的秘书处尚书省;而尚书省的权利太大了,又转移到比尚书更贴近皇帝的传递文书的中书省;中书省权利太大了,又转移到更贴近皇帝的侍从门下省。接着,连机构也不要了,皇帝直接做宰相,配了几个负责写字的干体力活的内阁;最后再到军机处,皇帝可以直接秘密的给某个大臣下旨,相权终于变成了皇帝的私人之物了。

  3、 行政体系

  (1)汉的三公、九卿

  这是政府里的最高官。丞相太尉御史大夫称三公,丞相管行政,是文官首长;太尉管军事,是武官首长;御史大夫管监察,辅助丞相来监察一切政治设施。

  以汉代的九卿,那是:太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。他们的官位都是二千石,又称中二千石。因他们都是中央政府里的二千石,以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。若讲到这些九卿职名的来历,却很有趣味:

  太常在秦代叫泰常,这个常字,本当作尝。他是管祭祀祖先鬼神的。依四时奉献时物,让祖先鬼神时时尝新,故称泰尝。所以汉廷九卿的第一卿,也是管祭祀的。其次是光禄勋。这个官名,直到清代还有,但这三字的原义,却早就忘失了。依文义讲,勋该就是阍,古音相同,这是皇家的门房。卫尉是一个武职,掌门卫屯兵,这是皇宫的卫兵司令。当时凡属军事方面的官都称尉。太仆犹之是皇帝的车夫,《论语》:“子适卫,冉有仆”,仆是赶车的。皇帝出去,太扑就替他赶车。那是皇帝的汽车司机。廷尉是掌法的,犯了皇帝的法,都归他管。如此看来,太常管皇家太庙,光禄卫尉,一是门房头儿,一是卫兵头儿。这都是在里面的。皇帝出门,随带的是太仆,在外面有人犯法,就是廷尉的事。大鸿胪,一直相沿到清代,就等于外交部,是管交际的。胪是传呼义。古礼主宾交接,由主传到主身边的相,再由主身边的相传到宾边的相,由是而再传达到宾之自身。宗正是管皇帝的家族,其同姓本家及异姓亲戚的。

  以上七个卿,照名义,都官的皇家私事,不是政府的公务。然而那时已是化家为国了,原来管皇帝家务的,现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育,因为古代学术都是在宗庙的。西方也一样,直到现在,在他们,教育和宗教还是分不开。光禄勋原是皇帝的总门房,现在皇宫里一切侍卫都要他管。太仆呢?因管车马,所以国家一切武装,好像“坦克车、飞机”之类,他也连带管了。廷尉就变成司法,大鸿胪就变成外交。

  此外还有两个卿,就是大司农和少府,都是管财政经济的。大司农管的是政府经济,少府管的是皇室经济。大司农的收入支销国家公费,少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗,由大司农管。工商业的税收,譬如海边的盐,山里的矿,原来收入很少,由少府管。这九卿,全都隶属于宰相。我们上面讲九卿,照名义来历,都是皇帝的家务官,是宫职,而系统属于宰相,岂不是宰相本是皇帝的总管家吗?

  宰相权力太大,有些皇帝就很不爽。汉武帝雄才大略,宰相于是便退处无权。外朝九卿,直接向内廷听受指令。这样一来,皇帝的私人秘书尚书的权就大了。汉武帝临死,派一个霍光做大司马大将军辅政。这是皇宫里的代表人,霍光是皇家亲戚,有资格来代表皇家。于是就变成外面有宰相,内面有大司马大将军。当时一称外廷,一称内朝。如果内廷权重,外朝权轻,于是有王莽代汉而兴。王莽便是由大司马大将军而掌握大权的。

  (2)三省

  到东汉光武帝,惩于前失,因怕大权旁落,自亲庶务,于是尚书地位日渐加重。而外朝的宰相,却分成三个部门。本来三公是宰相、太尉、御史大夫,而实际宰相是全国之首领。后来因有大司马大将军横插进来,所以又把此三公变成大司徒(御史)、大司马(大将军)、大司空(宰相)三职分别,一个公管领三个卿。东汉初年,光武帝的私意,则索性把政权全操在自己手里,三公只是名位崇高而已,实权则在尚书。唐代宰相共有三个衙门,当时称为三省:一中书省,二门下省,三尚书省。此三省职权会合,才等于一个汉朝的宰相,而监察权还并不在内。 中书省首长为中书令,门下省主管长官为侍中,尚书省长官为尚书令。

  唐分官阶为九品,第一二品官,均以处元老,不负实际行政责任。三品以下,始为实际责任官吏。中书令门下侍中及尚书令皆为三品官。若论此三省之来历,尚书本是皇宫内廷秘书,已在讲汉代制度时讲过。中书依官名论,也即是在内廷管理文件之意。侍中则是在宫中侍奉皇帝。故就官职名义言,这三个官,原先本都是内廷关。而到唐代,则全由内廷官一变而为政府外朝的执政长官,和以前性质完全不同。

  中书门下尚书三省职权之分配:中书主发令。政府一切最高命令,皆由中书省发出。此种最高命令,名义上是皇帝的诏书,在唐代叫做“敕”。凡属重要政事之最高命令,一定要皇帝下敕行之。但实际上皇帝自己却并不拟“敕”,而系中书省拟定,此所谓“定旨出命”。正式诏书,然后再呈送皇帝画一敕字。经画敕后,即成为皇帝的命令,然后行达门下省。待门下省主管长官侍中及副长官侍郎接获此项诏书后,即加予复核,这是对此项命令之再审查。在门下省侍中侍郎之下,设有若干第三级官,谓之“给事中”。给事中官位并不高,但对皇帝诏书亦得参加意见。若门下省反对此项诏书,即将原诏书批注送还,称为“涂归”。意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。涂归亦称“封驳”“封还”“驳还”等,其意义略相同。此种制度,亦有相当麻烦处。如中书省拟好命令送达门下省,如遇门下省反对,即予涂归封还,如是则此道命令等于白费,即皇帝之“画敕”亦等于无效。故唐制遇下诏敕,便先由门下省和中书省举行联席会议,会议场所称为“政事堂”。原先常在门下省举行,后来又改在中书省召开。会议时,中书门下两省长官及侍郎皆出席。若尚书省长官不出席政事堂会议,即事先不获预闻命令决夺。故唐人目光中,须中书门下始称真宰相。唐太宗在未登极前,曾做过尚书令,即太宗即位,朝臣无敢再当尚书令之职,因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官,即尚书左仆射及右仆射。尚书左右仆射若得兼衔,如“同中书门下平章事”,及“参知机务”等名,即得出席政事堂会议,获得真宰相之身份。由于中书令、门下侍中的名位较高,所以也不常设。于是就给其他官员加上“参预朝政”、“参议朝政”、“参议得失”,“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”等头衔,担任宰相。最先尚书仆射都附此职衔,所以三省全是真宰相。

  宋代也有三省,实际上只有中书省在皇宫里,门下尚书两省都移在皇宫外面了,故亦只有中书省单独取旨,称政事堂。又和枢密院同称两府。中书则为丞相,地位独重。门下尚书两省长官不再预闻政府之最高命令。然中书和枢密对立,也就是宰相管不着军事。

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